QUELQUES REPERES SUR LA PROCEDURE PARLEMENTAIRE
La discussion de la loi de financement de la Sécurité Sociale rectificative, qui comprenait entre autres mesures le dispositif de la réforme des retraites, a sans doute constitué, pour nombre de personnes, l’occasion de découvrir les arcanes de la procédure parlementaire.
La présente note vise donc à pointer les aspects saillants de cette procédure et de ce que cela peut avoir comme incidences sur le déroulement du débat.
Le choix d’une loi de financement de la Sécurité Sociale présentait du point de vue du Gouvernement, plusieurs avantages.
Elle permettait de pratiquer de manière plus large que dans une loi ordinaire le recours aux irrecevabilités financières à l’endroit des amendements déposés par l’opposition.
Le débat en loi de financement emportait une autre conséquence : celle de réduire d’office le nombre de « lectures « du texte par chaque Assemblée (en l’espèce un seul examen).
Sans oublier le recours possible au 49 – 3 en principe limité d’application durant la session mais applicable au cas d’espèce.
Le texte constitutionnel indique en effet
Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.
Et pour conclure, dans le cadre d’une loi de financement, cela permettait de faire « passer « des mesures d’application immédiate.
L’outil valant, dans le cas précis, pour mettre en œuvre la fameuse « accélération » de l’application du texte au 1er septembre 2023 pour l’ensemble des natifs du second semestre 1961, premières victimes de la réforme Macron – Borne – Dussopt – Marchés financiers.
Mais les précautions prises par le Gouvernement ne se sont pas arrêtées là.
Puisque la discussion a été placée sous les augures de l’article 47 – 1 de la Constitution qui stipule (je cite)
Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique.
Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l’article 45.
Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance.
Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n’est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l’article 28.
(fin de citation)
Comme dirait l’autre, c’est un peu « ceinture et bretelles » du point de vue gouvernemental.
Et le troisième alinéa est bien entendu le plus incroyable dans ce schéma…
Pas d’accord du Parlement ?
Pas de souci, le recours aux ordonnances, sans même la présentation d’un projet de loi d’habilitation à utiliser la procédure de l’article 38 (le recours aux ordonnances justement) viendra faire la maille…
En pratique, on sait que le débat mené à l’Assemblée Nationale a surtout été marqué par une profusion d’utilisation des instruments du règlement régissant les activités législatives au Palais Bourbon, les travaux menés ne parvenant pas à dépasser les « articles additionnels après l’article 2 », le texte ne comprenant alors que l’article premier et trois dispositions additionnelles, l’article 2, relatif à l’emploi des seniors ayant été supprimé.
A la surprise générale, le texte transmis au Sénat comprenait l’article 2, rétabli dans son texte original, ce qui constitue une anomalie au regard du droit.
Le principe étant de transmettre un texte identique à ce qu’il était lors de la fin de la première lecture.
Bien évidemment, l’opposition, lors de la discussion au Palais Bourbon, a usé de l’ensemble des motions de procédure existantes (irrecevabilité sous les auspices du respect du droit constitutionnel, rejet préalable pour désaccord politique fondamental et renvoi à la commission pour examen plus approfondi du texte en commission avant discussion en séance publique), tous instruments repoussés par la majorité de circonstance entre les macronards et la droite.
Le débat sur la motion référendaire, qui s’entend comme le moyen de repousser le texte en convoquant les électeurs selon la procédure de l’article 11 de la Constitution, a été biaisé par une manœuvre de la Présidence de l’Assemblée Nationale qui a offert la motion au groupe du Rassemblement National.
Et ce, alors même que les groupes de gauche avaient déposé une motion avant le RN.
Rappel du contenu de l’article 11
Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux Assemblées, publiées au Journal Officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. (…)
(…) Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.
(fin de citation)
A ce point, on soulignera que la motion référendaire de la gauche a été déposée le 23 janvier dernier à 20 h 10 et que celle du groupe RN l’a été le 24 janvier à 18 h.
Le fait que la conférence des Présidents de l’Assemblée Nationale ait donné priorité au texte de Marine Le Pen et de ses acolytes est une violation pure et simple de la pratique.
L’examen du projet de loi par le Sénat s’est produit dans un cadre exceptionnel, puisque dix jours consécutifs (du 2 au 12 mars), ont été inscrits par la Conférence des Présidents, rappelant aux journalistes parlementaires les périodes budgétaires mais aussi, il y a plus longtemps, la discussion du texte sur « l’égalité des chances » qui comprenait, entre autres mesures, le « contrat première embauche » qui mit dans la rue des centaines de milliers de jeunes et de salariés, conduisant au retrait de ce dispositif, par l’adoption d’une proposition de loi déposée en catastrophe par les présidents de groupe de la majorité d’alors au Sénat, à l’expresse demande du regretté Président Chirac…
Le texte a fait l’objet au Palais de Luxembourg de plus de cent heures de débats, avec une gauche combattant pied à pied chaque disposition du projet de loi, le groupe socialiste semblant vouloir faire oublier son propre soutien passé à la réforme Touraine de 2014 qui était revenue sur la retraite à 60 ans et avait programmé l’augmentation progressive de la durée d’assurance d’ici 2030 ; les groupes communiste et écologiste ont pris leur place dans le débat avec force amendements, sous amendements et prises de parole diverses.
Devant le risque croissant d’un échec de l’aboutissement du débat (c’est à dire un vote sur le projet de loi) et après avoir utilisé les armes de la recevabilité des amendements (1 125 des 6 012 amendements déposés ont été déclarés comme tels, permettant « d’économiser » au bas mot 40 heures de débat ), la majorité a multiplié les priorités avant d’effectuer des modifications de texte de dernière minute puis, enfin, d’invoquer l’article 38 du Réglement du Sénat.
Un article qui dispose
1. – Lorsqu’au moins deux orateurs d’avis contraire sont intervenus dans la discussion générale d’un texte, sauf application de l’article 29 ter, sur l’ensemble d’un article ou dans les explications de vote portant sur un amendement, un article ou l’ensemble du texte en discussion, le président, un président de groupe ou le président de la commission saisie au fond peut proposer la clôture de ladite discussion.
2. – La parole est donnée sur cette proposition, à sa demande à un orateur par groupe et un sénateur ne figurant sur la liste d’aucun groupe.
3. – Le président consulte le Sénat à main levée. S’il y a doute sur le vote du Sénat, il est consulté par assis et levé. Si le doute persiste, la discussion continue. Si la proposition est adoptée, la clôture prend effet immédiatement.
(fin de citation)
Le Conseil Constitutionnel a néanmoins assorti l’application de cette mesure d’une réserve d’interprétation ainsi formulée « il appartiendra au président de séance d’appliquer cette limitation du temps de parole en veillant au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
(fin de citation)
Une réserve qui pourrait trouver à s’appliquer en cas de recours devant l’instance présidée par Laurent Fabius…
Mais comme cela n’a pas encore suffi, le Gouvernement a fini par user du « feu nucléaire », c’est à dire de l’article 44, alinéa 3 de la Constitution, véritable 49 – 3 pour application au Sénat.
L’article 44, qui donne vertu constitutionnelle au droit d’amendement, en réduit cependant le champ avec cette disposition ainsi rédigée (je cite)
« Si le Gouvernement le demande, l’Assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. «
Et, dans ce cadre là, tous les amendements refusés a priori par le Gouvernement sont présentés mais ne peuvent donner lieu ni à débat, ni à vote.
Ce que l’on appelle le « parlementarisme rationalisé ».
Dans cette affaire, seuls 70 du millier d’amendements qui demeurait à examiner ont trouvé grâce et ont été intégrés au texte.
Une bonne partie provenant de la commission saisie au fond, celle des affaires sociales.
Au stade actuel du débat, avant la réunion de la commission mixte paritaire qui, de par sa composition, devrait aboutir à un texte commun, proche évidemment de celui adopté au Sénat, l’incertitude demeure sur le vote final de l’Assemblée Nationale, l’équilibre politique du Palais Bourbon n’étant pas celui de la « maison de retraite » de Marie de Médicis.
Le recours au 49 – 3 n’est, in fine, pas exclu et avec lui le péril d’une conjonction de forces conduisant à la chute du Gouvernement Borne.
L’affaire n’est donc pas close…